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精神障碍社区康复发展中的民政力量

2021-03-23 10:04   中国民政 投搞 打印 收藏

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随着经济社会的快速发展,精神障碍疾患呈高发态势,截至2020年9月,全国登记在册的严重精神障碍患者达620万人。社区康复,不但关系个人、家庭的幸福,也是社会治理的重要组成部分。

随着经济社会的快速发展,精神障碍疾患呈高发态势,截至2020年9月,全国登记在册的严重精神障碍患者达620万人。社区康复,不但关系个人、家庭的幸福,也是社会治理的重要组成部分。

从2014年确定民政的牵头职责、到2017年出台《关于加快发展精神障碍社区康复服务的意见》、再到2020年12月出台《关于积极推行政府购买精神障碍社区康复服务工作的指导意见》《精神障碍社区康复服务工作规范》两个文件规范发展,每一步都不过短短3年。

时间短、任务重,民政人唯有拿出会挽雕弓如满月的气势与气力,才能将荆棘之地变成孕育平安幸福的良田沃土。

使命 回应现实更是兑现承诺

2004年,唐江萍45岁,这是她进入精神卫生领域的第二十三年、担任长沙市第三社会福利院(长沙市精神病医院)院长的第三年。

有个问题一直困扰着她:很多患者经过治疗病情稳定,完全符合出院条件,但仍住在医院。这不仅使患者无法回归社会,痛苦终身;而且医院床位周转率低,有需要的人也住不进来。

其实,这个问题由来已久。精神障碍存在“三高”“两低”:高患病率、高致残率、高肇事肇祸率,低治愈率、低康复率。早在1995年,民政部发布实施的《关于进一步加强民政系统精神卫生福利工作的通知》,提出要大力开展社区康复,并将其作为民政系统精神卫生福利工作新的增长点,这也是民政部门推动精神卫生社区康复工作的开端。但受到一些因素的影响,相关工作并未开展。新世纪再次探索社区康复,不仅是回应现实,更是兑现承诺。

了解到精神障碍康复的会所模式后,唐江萍眼前一亮。她开始游说民政局长以及卫生、残联的负责人,又获得了香港嘉道理慈善基金会资助,民政局也承诺拿出10万元福彩公益金作为运作经费。接下来,他们一面联系出院患者来做康复,一面找场地。那时候,求租主要靠翻报纸,电话打过去,人家一听“精神障碍”,就没了下文。最后,在民政局的协调下,军供站提供了一处场地。

2007年,内地第一家社会公益性精神康复会所——长沙心翼会所成立,每年投入200万元,免费为这个特殊群体提供职业训练、心理疏导、行为矫正等服务,帮助他们重获友谊、重新投入家庭、重获教育或就业机会。

精神障碍社区康复涉及部门,除了民政还有卫生、残联等,他们从不同层面开展了探索。2008年汶川地震后,华西医院心理卫生中心教授邓红赴灾区开展心理康复,3年后形成了一支社区心理康复队伍,逐步转型为重型精神障碍患者提供社区康复服务。2014年,华西医院与成都市青羊区残联合作,成立了希望之光社区精神康复中心,先是建立了针对成人患者的“会所”康复服务,随后根据服务对象不同需要逐步建立了针对学生患者的“复学康复”、家属朋辈支持团体等。

如果说长沙、成都还是某些机构、部门的单打独斗,在上海,完善康复投入机制、构建残疾人康复保障体系则得到了市政府的支持。2008年,上海市政府转发市残工委制订的《上海市创建全国残疾人工作示范城市总体实施方案(2007—2010年)》;2009年起,上海各街道、乡镇陆续建立了阳光心园,为病情稳定的慢性精神障碍患者提供服务。

韧性 把根扎得再深一些

2013年5月1日精神卫生法实施,这部历经27年出台的法律填补了我国精神卫生领域的法律空白。在司法精神病学专家谢斌的积极倡导下,“精神障碍社区康复”首次被写入了法律,而且明确了县级人民政府的职责:根据实际情况统筹规划,建立精神障碍患者社区康复机构,并采取措施鼓励社会力量建立精神障碍患者康复机构。

精神障碍社区康复涉及多个部门,谁来牵头?2014年,中央明确提出由卫计委、民政部共同牵头推动精神卫生防治与康复能力建设。2015年,国务院转发卫计委等部门《全国精神卫生工作规划(2015-2020)》,明确要求民政部会同残联、发展改革、卫生计生、财政等部门制定支持精神障碍患者康服务工作发展的保障政策。2016年,中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》,提出全面推进精神障碍社区康复服务,民政部也启动了相应的政策研究和文件起草工作。

在此前后,各地民政部门也行动起来。在南京,民政部门牵头在全市推广精神疾病的社区康复工作站,佑安医院轮流派驻一名医生、一名护士,对日托病人开展督促服药、病情观察、心理疏导等医护服务。一旦出现精神障碍患者病情反复,康复站无法处置的情况,即开启送院治疗绿色通道。2015年10月26日,南京市第一个社区精神病患者康复站——江东康复托养中心落户鼓楼区睿城社区综合服务中心。

每天到托养中心画画,是杨旻雷打不动的必修课。33岁的他患精神分裂症13年,此前闭门不出玩电脑,病情多次反复,后来喜欢上了画画。听说托养中心以艺术治疗为特色,杨旻母亲为他报了名,在这里,他还交到了朋友,开朗了很多,成了大家的“开心果”。

作为市级民生工程,2016年,南京市财政首次批复了数百万元的资金支持精神障碍社区康复,督促各区政府拿出面积不低于500平方米的办公用房,免费提供给社区康复站使用。尽管有政府的强力支持,服务对象的境况也大大改善,但推广依旧困难重重,偏见不仅存在于公众,政府相关部门也不愿意拿出房子做社区康复。当年,南京只有鼓楼区江东街道和秦淮区光华路街道建成了工作站。

推广难,也是长沙市第三福利院心翼会所主管罗月红的体会。2012年,长沙市民政局发文推广心翼会所模式,她往各个区跑,找人、找场地、发文件……

长于荆棘而非沃野,唯有把根扎得再深一些,想一切能想的办法、抓一切能抓的资源。最终,南京佑安医院承办了主城区的6家社区康复站,通过购买服务为300多名民政兜底或从佑安医院出院的精神障碍患者提供服务。长沙心翼会所建立了以医院为依托、以会所等为阵地、以社区为网络、以家庭为支撑的四位一体精神康复体系;注册会员700余名,其中500多名参与了过渡或独立就业。

勇气 时间不等人,历史不等人

2017年11月,民政部、财政部、卫计委、中国残联出台《关于加快发展精神障碍社区康复服务的意见》。这一文件远远走在了实践前面,不但从4个方面主要任务和5项保障措施,明确了提高精神障碍社区康复服务水平的基本路径;而且提出了“到2025年,80%以上的县(市、区)广泛开展精神障碍社区康复服务。在开展精神障碍社区康复的县(市、区),60%以上的居家患者接受社区康复服务”的工作目标。

一方面,箭在弦上不得不发,时间不等人,历史不等人;另一方面,对很多人而言,理不清思路、找不到抓手不说,为什么要做这项工作的认识也不统一。为了统一思想、明确工作方法,民政部社会福利和慈善事业促进司与社会事务司接续发力,以一年一次全国会议大力推进:2018年6月,举办全国精神障碍社区康复服务工作培训班;2019年9月,召开全国精神障碍社区康复服务工作推进会;2020年10月,召开全国精神障碍社区康复服务工作研讨会。

到2020年底,全国1/3省份建立了精神障碍社区康复机制;福建、吉林、辽宁、江苏、广西、重庆、青海、湖南、江西等省(区、市)开展了示范创建工作;各地形成了特色经验:北京在高位统筹、协同联动上发力,江西将社区康复纳入精神卫生和民政发展规划,江苏常州建立了医疗机构—社区康复双向转介机制和就业转介机制……

与此同时,社会组织的参与度越来越高、主动性越来越强,它们为精神障碍社区康复带来了新的变化:入户建档、个案服务、小组工作、搭建跨部门合作机制。

2018年,广西民政厅在南宁、桂林、北海3市4区开展精神障碍社区康复服务示范项目,2020年扩大示范创建,又增加了南宁、柳州、桂林、北海4市8区。广西佳和社工中心承接了2018年的4个项目、2020年又中标了4个区的项目,逐步形成了政府主导、部门协同、机构运营、社会化服务、自愿康复、监护人陪护的运行机制。

2018年,广西佳和社工中心工作人员在南宁青秀区入户时遇到了她,42岁,2000年患上精神分裂症后,没有工作也没有朋友,与八旬母亲住在一起。最近,她总是觉得焦虑,有时无法入睡,一整夜在客厅走来走去。在需求评估的基础上,社工为她提供了持续性服务:帮她进行服药管理、放松训练、规划生活,又协助她向卫计部门申请了免费药物,向民政部门申请了低保。半年后,她的生活有了翻天覆地的变化:跟母亲外出买菜、练健身操,参与小组活动,还有了朋友。

相比广西佳和,重庆冬青社工中心2013年开始从事精神障碍社区康复,现在服务对象有700多位。“我们2010年开始在精神病院内开展社工服务,后来,民政部门开展精神障碍社区康复,南岸区海棠溪街道、沙坪坝区新桥街道找到了我们,2013年建立了工作室。”中心主任李长洪说,“2019年成立综合关爱帮扶小组,民政、卫生、残联、街道、社会组织每月召开联席会议,并实现了社区康复站—精神卫生机构双向转介机制。”

智慧 如何从规范条文变成工作准则

2020年的最后一天,罗月红更新了朋友圈动态:一个基地、一个平台、一个标准已经形成。

2020年12月,由长沙三院主导的湖南省精神障碍社区康复服务平台启动、《湖南省精神障碍社区康复机构服务规范》发布,再加上2018年挂牌的湖南省精神障碍社区康复服务孵化基地,为全省社区康复搭建起了框架——13年,星星之火有了燎原之势。2020年,湖南已建设80所精神障碍社区康复服务试点机构,覆盖所有市州。

在全国大力推进过程中,一些共性的难题也浮现出来。2020年5月,四川省民政厅对精神障碍社区康复进行调研,提出了“六低六难”:政府重视低,民政牵头难;患者参与低,家庭理解难;专业人员数量低,全面推开难;社工数量低,购买服务难;资源整合低,站点建设难;资金投入低,长期运行难。他们还编制了《四川省精神障碍社区康复服务规范》,于2020年8月1日实施。  

2020年12月,民政部、财政部、人社部、卫健委、中国残联出台《关于积极推行政府购买精神障碍社区康复服务工作的指导意见》,民政部、卫健委、中国残联印发《关于印发〈精神障碍社区康复服务工作规范〉的通知》。前者提出大力推进政府向社会力量购买精神障碍社区康复服务,后者则为各地开展精神障碍社区康复服务工作提供了基本依据和操作规范,落实两项工作也被列入了2021年民政工作重点。

资金投入的稳定性,是大家最关注的问题之一。南京佑安医院2021年购买服务预算报了600万元,基本来自于医院创收,但更多地方依赖福彩公益金。四川试点3年多,省级福彩公益金向9个试点市(州)补助资金5000余万元,试点地区市、县两级财政部门均没有资金投入。2021年1月,广西佳和总干事叶晓萍正在犯愁,“南宁两个项目点到期,资金未必可以续上,明年还有两个到期。年前,我还租了600平方米的场地,想做精神障碍社区康复人才孵化基地,把服务延伸到乡镇去。”

精神障碍社区康复的资金渠道单一,短期很难拓展。一方面,服务对象通常经济困难,康复站运营方开展市场化服务几乎不可能。另一方面,通过网络筹款也不现实。“精神障碍康复别说筹款了,正向宣传对接媒体都很难,出镜涉及隐私,要签很多授权书。相比之下,儿童项目容易很多。”李长洪说。

佑安医院副院长汪富军建议:“康复站运营中,房租和工资是支出的大头,如果相关部门能够提供康复场地或者解决社会化租赁场地费用也可以减轻资金压力。”

部门间的联通——摸清底数,共享数据,提高服务精度,建立联席会议机制等,也是备受关注的问题。《规范》虽然明确了工作协调机制以及各部门、单位职责,但从条文变成工作准则还有很多探索空间。邓红所在的机构与残联关系密切,如何与民政部门配合、规范如何落地、资源如何有效整合,对她也是个新课题。“我想,首先要看到服务对象的需求,然后服务跟着需求走,资源跟着服务走。”


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