两办《社会组织意见》有啥价值?听专家说!

2016-08-23 14:38   中国社会报 投搞 打印 收藏

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近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台是社会组织改革发展进程中里程碑式的大事。为贯彻落实两办《意见》精神,民政部于8月22日召开座谈会,邀请专家学者畅谈了对《意见》的学习体会。

原题:中办国办《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》到底有啥价值?且听专家们实话实说!

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台是社会组织改革发展进程中里程碑式的大事。为贯彻落实两办《意见》精神,民政部于8月22日召开座谈会,邀请专家学者畅谈了对《意见》的学习体会。本报现将座谈会上8位专家学者的观点集中刊发,以飨读者。

中国人民大学教授  郑功成

中国人民大学教授 郑功成

《意见》指明了中国特色社会组织发展的目标和方向

《意见》指明了中国特色社会组织发展的目标和方向,我有以下几点体会。

第一,要发展社会组织,需要政府部门、营利部门、非营利部门三足鼎立,各归其位,这样才能有序发展。我国社会组织尽管近几年发展很快,但是发展不足导致一些社会问题不能得到很好的解决,影响政府的职能转换,对我国整个改革开放和现代化进程是有影响的。这么一个背景下出台这么一个文件,我理解确实要发展好社会组织。发展好社会组织,就是对社会组织的贡献加以承认,它不是可有可无的东西,对国家发展能够作出巨大贡献和发挥积极作用。

第二,对我国社会组织的发展作出了进一步的规范。提出健康有序的发展,提得非常好。民政部所做的工作也引起大家高度关注,得到了充分的肯定,对山寨社团进行清理,就是为了规范社会组织。只有把假的打下去,合法的社会组织才能发展好。

第三,中央目前采取了一系列政策措施,实际上已经在执行这份文件的精神,比如政社分开,对党政干部在社会组织中的兼职进行严格规范,实际上已经在做这个事情。只有政社分开,才能让社会组织更好发展。社会组织能办理的事情,政府要交给社会组织办,要真正履行政社分开,严格规范党政干部在社会组织中兼职。社会组织近几年的改革,体现了十八大政社分开的原则,从党政干部在社会组织兼职入手,找到了切入点。

第四,文件提出很多政策支持甚至措施,这是社会组织期盼已久的。过去社会组织很多都处在自生自灭的状态,要么依附于政府部门,要么作为“二政府”机构。社会组织如果以公益为目标,就要有相应的政策支持。首先是不歧视,然后才是支持,才能够使大家坚持自己的发展方向和目标。

第五,分类引导和管理。社会组织不能等同于企业,也不能等同于党政机关和人民团体,我就说一点,各种社会组织需要大量的志愿者广泛参与,尤其慈善公益要跟其他相关法制相结合,社会组织发展过程中,应该调动更广泛的人民群众来参与社会治理。

 第六,希望加快社会组织法的起草和制定步骤。我已经在人大提过两次了,今年两会也提了,希望民政部高度重视,只有大家共同重视才有可能加快进度。

中央党校教授  向春玲

中央党校教授 向春玲

社会组织党组织建设要怎么做更加有效?

《意见》正式公布,里面谈到加强党对社会组织工作的领导,在社会组织中要充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。我比较关注这个问题。

在新的历史时期,社会组织党组织建设要怎么做更加有效?

第一,社会组织党建应该有明确的导向性。导向性其实就是在社会组织中建立党组织,目的就是发挥党组织的政治引领作用,实现社会组织的健康发展。加大社会组织党建工作力度绝不是要变相地走行政化道路。现在社会上对这个问题还是有些担忧,其实这是两回事儿。行政方面,我们逐渐从社会组织退出,但是社会组织有党员,有三名以上的党员就要建党组织,党组织就要发挥政治引领作用,党员要发挥先进模范作用。

 第二,增强社会组织党建的服务性。执政党对社会组织的管理需要理念创新和方式的创新,寓管理于服务之中,在管理中体现服务,在服务中实现管理。在基层特别是在社会组织中做党建工作要赢得支持和拥护,需要树立强烈的问题意识和服务意识,真正了解这个社会组织的发展需要党组织给予哪方面的支持。

 第三,社会组织党建需要有灵活性。社会组织中党员的流动性非常强,社会组织的类别、形式、功能也是多种多样的。同时,我们也看到一些社会组织还存在着相对松散的情况,而且规模不一,组织成员构成各具特点、不固定,隶属关系不同,组织治理结构也不同。在新的形势下,要以不拘一格的形式来做好社会组织党建工作,不能千篇一律,不能一成不变。

第四,社会组织党建要有有效性。怎么激活或者真正发挥社会组织党组织的作用?我们党有着丰富的党组织建设的理论和经验,也有着各方面的丰富资源。党组织通过运用自身的各种资源服务于社会组织,服务于社会组织成员,使之为社会组织以及成员所认同、所接受,并乐于参与。正如《意见》所强调的,提倡企事业单位、机关和街道社区、乡镇、村党组织与社会组织党组织资源共享、共建互促,为党组织开展活动、发挥作用创造条件。

 第五,社会组织党建要有针对性。对于不同地区、不同类型的社会组织,要给予有针对性的党组织建设,特别是目前党对社会组织的领导还处于起步阶段,处于从间接引导向直接引导转型的过渡阶段,因此,需要我们依靠现有组织网络,重点通过“枢纽型”社会组织、支持型社会组织和典型社会组织的培育和作用发挥,增强党领导社会组织的针对性和有效性。

清华大学教授  邓国胜

清华大学教授 邓国胜

有助于统一思想、提高全社会对社会组织的认识

《意见》的出台非常及时,也非常重要。文件表明党中央和国务院高度重视社会组织的工作,并肯定了改革开放以来,在各级党和政府的重视和支持下我国社会组织的发展,充分肯定了社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面的积极作用。文件的出台,有助于统一思想、提高全社会对社会组织的认识。

《意见》是中国社会组织发展进程中具有里程碑意义的纲领性文件,不仅有非常明确的发展目标,也提出了坚持党的领导、改革创新、放管并重、积极稳妥推进等几个基本原则。毫无疑问,《意见》的出台有助于完善我国社会组织发展的法治环境。《意见》提出要加快“三个条例”的修订和出台,要研究制定志愿服务和行业协会、商会等单项法律法规,要适时启动《社会组织法》的研究起草工作,这一系列举措表明我国社会组织发展的法治环境正在不断逐步完善,而且未来将构建更加合理的社会组织法律体系。另外,《意见》还特别鼓励和支持有条件的地方大胆创新,因地制宜出台地方性的法规、规章,这对各地社会组织的发展将起到重要的推动作用。

《意见》的出台也有助于进一步激发社会活力,建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。《意见》给出了清晰、明确的操作办法。《意见》的亮点不仅是有很多创新的地方,而且非常具体明确,具有可操作性。例如,在推进政社分开方面,《意见》不仅要严格执行中办、国办关于党政机关领导干部不兼任社会组织社会团体领导中职务的通知办法,政府部门原则上也不得授权或委托社会组织行使行政审批,避免成为“二政府”。而且也预示着对于直接登记和已经登记的四类社会组织,未来可以参照行业协会、商会与行政机关脱钩整体方案及配套政策进行执行。这为下一步推动政社分开给出了明确的方向性的指导意见。

 另外,在监管方面,也给出了非常有新意的一些具体意见,有助于改变我国以往重登记、轻监管的局面,比如说建立异常名录和黑名单制度等等,这样一些制度的建立,跟以前相比,对于规范社会组织的行为具有很大的约束力。因为一旦列入异常名单或黑名单,就很难享受减免税待遇,很难进入政府采购名录。这样的一些制度,显然会有比较积极的立竿见影的效果,有助于推动我国社会组织健康有序发展。

《意见》下一步怎么贯彻落实,这也是未来民政部门面临的挑战,比如如何推动基金会等公益慈善组织政社分开?显然未来民政部门的监管职责越来越重了,怎么落实这些监管的职责?怎么提升民政部门的监管能力?怎么更好地发挥社会监管的作用?

上海交通大学教授  徐家良

上海交通大学教授 徐家良

整个《意见》树立了一个规范意识

我认为《意见》有很多亮点。

三个基本判断。首先,原来中办、国办单独下发有关社会组织培育发展规范管理的文件比较多,此次印发的《意见》是中办、国办联合发出的,是政策层面最高的一个文件。其次,这个文件告诉我们,社会组织的培育、规范管理、发展不仅仅是民政部门的责任,而是所有政府部门的责任,便于各个部门统一思想、统一认识。第三,把改革社会组织管理制度放在前面,促进社会组织健康有序发展放在后面,先把社会组织发展的外部环境作出调整,然后再培育、规范管理社会组织,这与十八大所提出的激发社会组织活力一脉相承。这说明要充分发挥社会组织积极作用,先要改革社会组织管理制度,理顺行政管理体制,转变政府观念,转移政府职能,让社会组织承担更多公共服务。

四个特性。第一,全面性。以前中办、国办文件集中在社会组织某一方面,这次对社会组织的地位、作用、外部环境、内部治理与规范等作出整体的步骤和安排判断,比较完整。第二,方向性。四个原则当中的字里行间强调了发挥党组织的政治核心作用,加强社会组织党的建设,包括加强对社会组织的政治引领和示范带动,明确了社会组织的发展方向。第三,主体性。社会组织是社会主义现代化建设的重要力量,是巩固和扩大党的执政基础的根本,也是社会建设的重要主体,社会组织的主体地位,以前的文件中多多少少也提到了,这次系统性地把社会组织作为中国现代化建设的主体性定位,还原了社会组织的地位,突出其与政府、市场两个主体的同等价值。第四,前瞻性。对社会组织发展提出了前瞻性规划,明确了管理体制、管理制度和发展格局,这是非常重要的。

此外,在我看来,整个《意见》树立了一个规范意识。本来我们理解的规范可能是单方面的,只针对社会组织本身,但此次《意见》对政府和政府官员也有要求,要求政府不能把所有工作职能全部转移给社会组织,公务员一般不能兼职,如果一定要兼职,需要履行一定的审批程序,还有就是只能兼一个。提出严禁社会组织之间存在垂直领导或变相垂直领导关系,严禁社会组织设立地域性的分支机构。对社会组织违法违规的营利性经营活动明确提出禁止的条文,强调社会组织在培育扶植过程中,也应该树立起强烈的规范意识。

首都师范大学教授  石国亮

首都师范大学教授 石国亮

为我国社会组织长远发展提供了前进方向和行动指南

此次中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》,第一次提出“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”这一重大命题为我国社会组织长远发展提供了前进方向和行动指南。

办好中国的事情,关键在党,这是历史的结论。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。这就决定了,具有中国特色的社会组织发展之路必须坚持党的领导。党的领导主要是思想领导、政治领导,是方向性的引领,加强党的领导是促进社会组织健康有序发展的根本保证。这些年社会组织领域的党建实践表明,凡是党的建设搞得比较好的社会组织,社会组织自身发展也比较好。因此,《意见》花了比较大的篇幅讲加强党对社会组织的领导和社会组织领域的党的建设。党的十八大以来,中央十轮巡视结果表明,党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党主体责任落实不力等是共性问题。其实,这些共性问题,在社会组织领域也不同程度地存在。党的十八大明确提出,要加大社会组织党建工作力度。针对有些社会组织党建工作比较薄弱的状况,习近平总书记特别强调,越是情况复杂、基础薄弱的地方,越要健全党的组织、做好党的工作,确保全覆盖,固本强基,防止“木桶效应”。这就表明,要努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路,最根本的是要加强党对社会组织的领导,加强和改进社会组织领域党的建设工作。尤其是要遵循党章,全面贯彻落实去年中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》等文件,推进社会组织党的组织和工作有效覆盖,充分发挥社会组织党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

“具有中国特色的社会组织发展之路”是一个全新命题,内涵十分丰富,意义十分重大。这既需要在实践中去不断探索,同时需要理论工作者作大量深入细致的研究,尤其是要加强基础理论研究。

华北电力大学教授  朱晓红

华北电力大学教授 朱晓红

提出了很多具有可操作性的、创新的培育措施和监管措施

《意见》务实、创新,可操作性强。《意见》强调了中国特色社会组织发展之路,中国特色实际就是强调务实性。该文件撰写过程中,基于充分调研,准确把握社会组织发展中存在的问题,及时反映社会组织的诉求和愿望,提出了很多具有可操作性的、创新的培育措施和监管措施。

  第一,多领域、多维度、多种手段的培育措施全面到位。《意见》从人、财、事、功能几个方面规定了扶持社会组织的具体措施,如人才建设、税收优惠、政府购买与资助,肯定了社会组织在社会治理中的功能作用与发展空间;《意见》赋予社会组织国民待遇,强调社会组织党建,党建带群建,强调加强党对社会组织工作的领导,实际上是期望把社会组织作为等同于政府、企业的重要主体纳入各级党委和政府的常规管理议题;在规定禁止建立地域性分支机构的原则下,对建立境外分支机构预留了空间,有利于社会组织海外发展战略,服务于国家战略。

 第二,为社会组织综合监管体系建立提供了可操作路径。《意见》构建了以服务促监管的政策框架,其所规定的民政、财政、税务、审计、金融、公安等部门的监管措施背后反映的都是服务。以往监管不到位,实质是有关部门对社会组织的服务不足,政策落实不到位。如加强税收优惠的监管,首先要落实税收优惠制度,再如信息共享、联合惩戒等措施,目前还没有落地,这为业务职能部门提出了工作要求。《意见》构建了自律与他律相结合,事前、事中、事后全程监管的综合体系,创新性地提出了“行业自律联盟”“声誉评价”等内容。《意见》还明确了社会组织负责人、发起人、业务部门负责人的责任和监管手段。

 第三,文件多处体现了“稳妥推进”的科学务实作风。如“审慎推进,稳步过渡”的直接登记进程,调研中发现,很多地方一说政社分开,就一刀切,原来的业务主管部门就以此为由不作为。《意见》明确给出了路线图,指导有关部门有序完成直接登记、脱钩等工作。

当然,《意见》在贯彻落实中也存在一些难点和重点。第一,民政部门和其他有关部门之间的协调,协调进度是难点。半年之内相关政策、各种措施能不能出台?第二,人才队伍建设是重点,包括社会组织自身人才和管理社会组织的政府及有关部门负责社会组织管理的人才队伍的数量和素质。如基层工作人员不了解社会组织,那怎么监管和扶持社会组织?第三,信息共享和信用建设应该成为重要关注点。第四,促进社会化监督机构的建立和完善是重点。如行业自律联盟以及第三方评估机构。

北京大学副教授  袁瑞军

北京大学副教授 袁瑞军

目标充满新意,内容实,监管突出了“责”字

 首先,文件给我的印象就是目标定位上是充满新意的。文件的出台是新时期政府深化改革的成果之一,也是新的历史时期重新构建政府、市场和社会三大部门关系的改革进程阶段性文件。新意主要表现在破题和解题层面上,把曾经提出来的这些理念用一些非常全面的、务实的、有力的措施在执行层面上进行重大创新,因此,文件在未来社会组织管理和发展方面会是一个重要的、有指导性的、操作性很强的文件。

第二,内容上是实的。在内容上以社会发展的需求和问题为导向,表现在服务民生、服务基层两大重点,在这个过程中间,也可以作为社会发展方面供给侧改革的成果,如把社区服务的社会组织发展放在靠前的位置突出,一共11种人群,在党的文件里把11种服务人群这么详细地列出来,所以内容上非常实,服务导向的特点非常明显。

第三,在整个工作重心上有责任。看起来放管并重、监管制度改革等,实际上核心是突出了“责”字,体现在政府依法监管、社会组织依法发展上,文件第五、第六、第七部分体现了民政如何管、业务主管部门如何管,其他部分是社会组织如何发展的问题。在这些“责”的方面,跟以往文件很大区别就是社会组织领导人的责任变得非常突出,以人为导向特别是首要的发起人、负责人为导向的监管未来的可操作性是非常强的。社会组织发展监管的责任,很重要一个特点就是以财务为重点,《意见》中关于基金各个方面的监管措施规定得非常详细。突出涉外责任,除了国家的监管以外,特别提出了社会监管,社会监管这块有大量的关于透明的制度安排,未来可以预期的是,中国的社会组织监管可能在透明的问题上会有很重要的发展。

最后,在工作策略上表现出来的特点是“稳”。强调稳妥推进,对社会组织的管理采取逐步放开的原则,原则是服务导向、基层导向,而且在这个过程中还有一个新的改变,放开或实验一业多会,这些都是文件很重要的亮点,其中社区社会组织可能是这个文件最大的受益者。

清华大学副教授  贾西津

清华大学副教授 贾西津

以两办文件提出,代表党政体系提出一种基本的共识

 首先,《意见》显示出“社会发展需要社会组织”这个基本共识在政策层面得到体现。《意见》由两办联合印发,代表党政体系提出一种基本的共识,即社会需要社会组织发展,社会组织的发展对于整个国家建设、社会治理是有积极作用的。

第二,文件的落脚点将促进社会组织健康发展的关键问题直接指向了法规制度、管理体制的改革。也就是说,承认管理体制的问题所在,并以改革社会组织管理体制为主导,来实现社会组织健康发展的目标。这方面值得提出的改革要点有降低准入门槛、直接登记、社会组织国际化、政社分开、依法自治的现代社会组织体制目标等。

第三,政策对社会组织的认知,在互联网时代社会组织丰富多样发展的背景中,与社会组织内在的发展逻辑,仍然存在一定张力。政府和社会的关系,应从三个维度看:第一个维度是促进,文件在扶持、引导、积极支持等方面,均有所提及。第二个维度是监管,文件在规范、严格监管、法律责任等方面,已经有很多涉及。第三个维度是开放性,也就是公权力面对社会的权界。所谓“依法自治”的现代社会组织体制,开放性是前提,不管是扶持促进,还是监管,都是指政府要如何作用于社会组织,而开放性是社会自由的维度,从而形成自治、有活力的现代社会组织。没有足够的开放性和政社权界关系的保障,前面两个促进和监管就有可能在实际执行时出现很多问题。

可以理解,在面对现实复杂挑战的背景下,文件体现出较强的政治性。例如,如何处理党的组织性要求与社会组织法人治理的关系?在社会组织功能上,文件提出了社会组织的服务功能,实际上社会组织另一种功能就是倡导性,社会组织本身是决策体系的一部分。在组织结构上,直接登记有较严格的局限范围,要求审慎推进,严格禁止垂直关系、地域分支等,这些与社会组织内在生长逻辑是有张力的。如果总体看待文件,文件中有平衡,也就是有促进、有监管,有政治性、有社会性,但在执行中往往有一种可能性,就是政治性导向出现“虹吸”效应,将社会制度改革的关注力“吸附”到政治性要求上去,变得政治要求实、社会改革虚。所以,在《意见》产生作用的过程中,需要注意如何将开放、改革的因素实际体现出来。(来源:《中国社会报》)

 


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