1949年10月1日，北京，开国大典。

20天后，10月21日，中央人民政府政务院在北京宣告成立。新上任的政务院总理周恩来主持了政务院第一次政务扩大会议。政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和30个部、会、院、署、行。

两天之后，10月23日晚上，在千里之外的浙江省杭州市上城区上羊市街，250多名居民代表接到通知去西牌楼小学礼堂开会。昏黄的电灯下，他们每个人领取了一张选票，代表辖区2250户选出老百姓自己管理自己的一个组织——居民委员会。

居民委员会由主任、副主任和居民委员组成。其中，居委会主任因为工作在街头巷尾，负责的事务又包罗万象，以至于很多人愿意把他们称为——“小巷总理”。

在广袤的国土上，崭新的人民共和国就这样一边铺陈开宏大设计，一边勾描着细腻工笔……一切都是这个古老国度里从未有过的新气象！

“陈总理”上任记

陈福林是上城区上羊市街的一名人力车夫，念过3年小学，是个走街串巷的热心肠。这条街上谁家有个婚丧嫁娶都少不了喊上这位“陈家大儿子”来帮忙。1949年5月杭州解放，人力车没人坐了，陈福林便来到当地一家工厂当力工，“小伙子有力气，干活实在”是大家对他的评价。

陈福林铜像。吴楠摄

选居委会那天晚上的经历，陈福林生前多次谈起：“那天发的选票是一个油印的纸质条子，约8厘米宽、18厘米长。纸上共印了21个候选人的姓名，在姓名后面有空格……”

一人一票的选举，很快有了结果，24岁的陈福林当选上城区上羊市街居委会主任，毕业于上海法政学校的陈道彰当选副主任。一起选出的还有另外7名居委会委员，分别负责生产、公安、民政、文教、卫生等事务。

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还原1949年上羊市街居民委员会选举现场场景的油画。吴楠摄

“陈家大儿子”当上了居委会主任！200多位居民代表既兴奋又新鲜，有说有笑地走出了会场。剩下的，是当初国民政府任命的20多名“保长”。说起“保长”这个职务的由来，还要追溯到宋代王安石变法创设的保甲制——十户为甲，设甲长；十甲为保，设保长。到了国民党统治时期，保甲制成为维护其反动统治的工具。花多少钱能买个“保长”的职位，从来就不是秘密。

新旧交替，永远不会有和颜悦色。就在选举结束之后，直到一位同志把手枪拍在了桌子上，这20多个“保长”才不情愿地交出了印章。陈福林拿个包袱皮把这些印章一包，拿回家当柴火烧了。

在漫长的历史中，这个夜晚的故事起初毫不起眼。但是，为了梳理出这个故事，民政部组织专家学者从2004年开始，展开了为期4年的漫长寻访研究。2008年6月，最终宣布上城区上羊市街居委会是新中国历史上第一个居委会。

这250多位居民代表成了中国基层民主的最初实践者。而这位刚刚当选的陈福林主任也绝不会想到，自己竟是新中国历史上第一位“小巷总理”。

这位“小巷总理”一上任，面对的工作就又多又杂。个别居民卫生习惯不好，随地大小便，陈福林和居委会一班人商量，盖了两间简易公厕；国内一些地区遭受洪涝灾害，居委会干部就挨家挨户去募捐；抗美援朝，陈福林去慰问军烈属，动员青年参军报国；户口大清查，居委会协助有关部门清查出了31名特务、151名吸毒人员……

旧社会保甲制的核心诉求是人身控制，而新中国由人民选举产生的居委会，则是把为人民服务作为初心使命。这便是新的社会基层组织与保甲制的根本区别。

现在的上羊市街社区居委会指示牌。吴楠摄

今天我们回顾“‘陈总理’上任记”，不只是要讲述陈福林个人的传奇命运，而是要在这个故事中寻找“小巷总理”这个制度的基因。

陈福林是人力车夫，他的居委会同事里有木匠、女工、女教师、银行经理和茶馆老板。这些人本就是杭州城里的普通市民，选举他们的也是普普通通的街坊邻居。新中国的建立，开启了千百年来中国人从未经历过的崭新历史——人民当家作主。而那一晚的小小选举，则是这段大历史在中国最基层的投射。

在中国，“小巷总理”从来不是个体，而是代表了一种制度，一种基层治理模式。2019年9月24日，中共中央政治局就“新中国国家制度和法律制度的形成和发展”举行第十七次集体学习。中共中央总书记习近平主持学习时强调，我们党自成立之日起就致力于建设人民当家作主的新社会，提出了关于未来国家制度的主张，并领导人民为之进行斗争。

1953年至1997年杭州市部分城区的选民证。吴楠摄

中国的“小巷总理”为什么很管用？因为从他诞生的第一刻起就被中国共产党赋予了“人民当家作主”基因。1954年12月31日，全国人民代表大会常务委员会通过了《城市居民委员会组织条例》；1989年12月26日，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，其中明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”“由城市居民群众依法办理群众自己的事情”。在法律的保障下，“从人民中来，为人民服务”的理念在“小巷总理”的身上体现得格外直观而清晰。

从“诸葛亮会”到“民生议事会”

前不久，在辽宁省沈阳市铁西区兴工九委社区，记者见到了被国务院原总理朱镕基称为“小巷总理”的黄大妈——黄凤珍。

嗓门大、走路快、精神头足，初见黄大妈时完全想不到她已经82岁了。从路口到活动室，一路上见到黄大妈的居民都免不了跟她唠上两句，200多米的路程足足走了10分钟。退休前，黄大妈就是这里的社区党委书记、居委会主任。

2002年，朱镕基来沈阳考察，黄大妈汇报下岗职工再就业工作时，用一套又一套的顺口溜讲出了一个又一个行之有效的“笨办法”，让一向严肃的朱镕基笑着称赞：“你给群众办了那么多实事，‘小巷总理’不简单啊。”

1998年黄大妈（右二）与社区居民研究办厂再就业。黄凤珍提供

彼时，正是东北国企最困难的时期，大量下岗职工赋闲在家。黄大妈所在的兴工九委，有居民2281户，总人口7635人，其中下岗失业人员1062人。

下岗人员再就业成了黄大妈的最大难题。为了广泛听取居民的需求，她在兴工九委召开了几次“群众大会”。“三个臭皮匠赛过诸葛亮”，黄大妈干脆就把这个会叫做“诸葛亮会”。

“楼下应该有个煎饼摊”“双职工想回家就能喝上热水”“咱大院能不能有个食堂”……诸葛亮会上，好主意一个又一个地蹦出来。黄大妈带着大伙一个个落实，解决了几百人的就业问题。

黄大妈又把诸葛亮会里有一技之长的居民组织起来，专门培训下岗职工，黄大妈的口号是“要想再上岗、技能来武装”。

兴工九委社区在沈阳市率先建立了家政信息就业服务站，就业安置率达95%，成为带动沈阳市社区安置失业人员工作的领头雁。

黄大妈的居委会工作生涯，是从1962年开始的。那一年，现任鞍山市灵西社区居委会主任的刘娟才刚刚出生。跟黄大妈比，刘娟的工作思路一脉相承，又有所不同。

在灵西社区，刘娟组织了一个“民生议事会”。会议定期召开，议题提前公布，让居民出点子、拿主意，一起研究讨论有关社区建设、社区事务和社区服务问题。

刘娟（左中）组织“民生议事会”研究供暖问题。汤龙摄

曾经，当地治安问题频发，民生议事会就议出了巡逻防控队的方案。退休老干部担任防控队队长，带动一批居民每天巡逻，维护治安。

社区里老年人多，腿脚不便。民生议事会又研究出一个“党员代办中心”。社区里的年轻党员轮流为老年人代办老年证、乘车卡，代交水费、电费。到后来，社区里的理发、修鞋、修家电都可以找代办中心。

如果说黄大妈的诸葛亮会还是一种自发性的摸索，那么刘娟组织的民生议事会则是有着深入思考和清晰思路的制度设计。黄大妈的“大伙儿的事大伙儿想，大伙儿的事大伙儿办”被刘娟总结提炼成了“自我管理、自我服务、自我发展”的工作理念，她说：“要让普通居民有主人翁的责任感”。

党的十九大报告中指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”“推动社会治理重心向基层下移”。

从黄大妈到刘娟，这些“小巷总理”之所以很管用，就是因为抓住了“共建、共治、共享”这6个字。透过这6个字，我们能够看见“人民当家作主”的内涵已经变得更加饱满和充实。

“小巷总理”在网上

沈阳市沈北新区道义街道晨兴社区的社区书记、居委会主任高云白是个80后。晨兴社区共有14个小区，常住居民8000多户，居民人数近2万人。高云白也是位“小巷总理”，只要拿出手机，就是一呼百应的“网红”。

高云白（左）指导住户使用微信小程序。李进媛摄

高云白10年前到社区工作，从QQ群到微信群，她的工作一直没离开手机。最近，她还开发了一个微信小程序，社区居民通过这个小程序可以查询到商业网点、家政服务等相关信息。前不久，沈阳遭遇了多年未有的短时强降雨，小程序的实时推送功能派上了用场，气象预警信息、道路积水信息、公交地铁延时信息……几十个微信群里反复刷屏，居民们一片点赞。

高云白的微信里，还有一个“小巷总理”群。这个群里都是沈阳市年轻的社区干部，1983年生的朱帅是最活跃的一个。

朱帅现在是大东区万泉街道魁星社区的社区书记、居委会主任。在社区办事大厅里的大屏幕上，我们看到了他的“一网一格多功能”工作模式。一网指现代化网络，一格指社区内300个住户为一格。“我们一共有15个网格，一个网格有一个网格员。每个网格都有一个微信群，有任何情况都会第一时间在微信群里进行沟通。”

朱帅指着屏幕介绍，他负责的社区里曾经有过一些违章建筑。这些建筑留着隐患大，但拆掉又阻力多。

朱帅（左一）与工作人员通过网格系统查看小区内情况。李进媛摄

“为拆掉一个违章小卖部，我们就建了一个30多人的群。”这个群里有违建小卖部的老板，有城建部门的负责人，有律师，有街坊邻居，还有媒体记者……群主是“小巷总理”朱帅。群里所有人一起做这个小卖部老板的工作，政策讲清楚、问题能回复。没用两个月的时间，违建小卖部拆掉了。小卖部的老板非但没有为难朱帅，还跟朱帅和群里的几个网友唠成了朋友。

在今天的社区里，看不见黄大妈敲脸盆张罗开会的场景，但是社区工作人员和居民的双向互动每时每刻都在进行。在这个上万人的社区里，网络拉近了人和人之间的距离。

社会治理现代化，必然是治理方式的现代化。习近平总书记指出，要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。今天的中国共有社区网格257.3万多个，有网格员429.8万人，北京等25个省份实现网格化服务管理全覆盖，发现、分析、解决、核实反馈问题，更加快捷准确。

年轻一代的“小巷总理”为什么很管用？因为他们把服务群众与互联网时代的新技术、新手段相融合。他们身在互联网的另一端，但是服务和关怀却通过互联网延伸到了每一位居民的生活里。

协商民主——“小巷总理”的伟大实践

世界上从来就没有一种放之四海而皆准的民主标准。民主，不只是价值观，还是方法论。哪一种民主是合适的，应当以它在治理中的实际效果来衡量。看它究竟是制造了问题，还是解决了问题；是制造了麻烦，还是解决了麻烦。

无论是黄大妈的诸葛亮会，还是刘娟的民生议事会，再到高云白、朱帅的网络社区、居民微信群，这些土办法新办法都在不同时期最大限度地凝聚着居民们的智慧和力量。下岗再就业、治安管理、困难群体帮扶、违章建筑清理……在“小巷总理”的组织下，大家的事大家商量着办，民主切实体现在了居民生活里。

这些“小巷总理”也在中国城市的最基层实践着一种民主模式——协商民主。

与一些国家的民主模式不同，这种协商民主不寻求对抗，不放大分歧，而是致力于整合社会关系，减少社会矛盾，扩大社会共识。这种民主模式中没有非此即彼的撕裂，没有你赢我输的角逐，而是让多元化的意见和诉求得到有组织、有秩序的表达和集中。无论是面对面的开会，还是在网络里的讨论协商，都是寻求最大公约数，让每一位居民都可以发表意见，都可以参与决策，都可以共享发展成果。

习近平总书记指出，人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。

党的十九大提出，“发挥社会主义协商民主重要作用”。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。

70年，一代又一代的“小巷总理”成了这个国家治理体系和治理能力现代化进程中的推动者和见证者。70年，“小巷总理”的工作方式不断变化，工作手段几经更迭，但是“以人民为中心”的理念始终闪耀在街巷之间。充分发挥社会主义协商民主的优势，从人民中来、到人民中去，依靠人民、服务人民，这是“小巷总理”之所以管用的根本原因。

2014年2月，习近平总书记走进北京交道口街道福祥社区雨儿胡同看望居民，居委会主任李娜热情迎接，一路走一路汇报社区情况。看到社区干干净净，百姓幸福感很强，总书记表示，社区管理涉及方方面面，都要照顾到。你们最辛苦，请给社区全体工作人员问好。这一瞬间温暖了很多人。

今天，在越来越庞杂的城市里，“小巷总理”正在把多元主体组织在一起，共同治理社会公共事务，共同分享社会发展成果。这正是国家治理体系和治理能力现代化的历史进程。

在新中国成立70年之际眺望未来，我们可以清晰地看到，街头巷尾亦是广阔天地，“小巷总理”大有可为。