“社会组织在开展公益诉讼时支持保障机制并不够，比如说资金问题。一个案件从前期发现污染线索、调研，到后期调查取证，再到提起诉讼期间，都需要充足的资金作为后盾，动辄上百万元的投入一点儿都不稀奇。但对于非营利性的社会组织而言，这个无疑是一个巨大的困难。这也是公益诉讼从2015年起到现在没有出现预期的井喷现象的原因之一。”

7月22日，一场有来自全国各地的社会组织、检察机关、法院、环保部门、法律专家以及律师等参加的环境公益诉讼研讨会在北京举行。谈及两年多来在公益诉讼实践中遇到的问题和困惑，中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称中国绿发会)法律部副主任张娜着重提到了上面一点。

2015年1月1日，新环保法开始实施，明确社会组织可作为原告提起环境公益诉讼。自此，环境公益诉讼进入了有法可依的时代。2015年7月，全国人大常委会授权13个省、自治区、直辖市人民检察院开展环境诉讼试点工作;2017年6月27日，全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度;2017年7月18日，最高人民检察院召开全国检察机关全面开展公益诉讼工作电视电话会议，总结公益诉讼试点工作情况，部署全面开展检察机关提起公益诉讼工作。

对于检察机关来说，两年的时间积累了哪些经验?社会组织在实践中还面临哪些困难和挑战，今后又该怎么做?

检察机关提起公益诉讼将全面铺开

自2015年7月1日全国人大常委会授权最高检开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作以来，各试点地区检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，共办理公益诉讼案件9053件。

那么，近两年来检察机关在环境公益诉讼试点工作中主要做了什么，又有什么优势?以北京市人民检察院为例。在试点期间，该院共摸排了七起民事公益诉讼案件，提起六例民事公益诉讼。

据北京市人民检察院民事检察部副主任李欣宇介绍，由于市检察院非常重视环境公益诉讼，全市各级检察机关都认真部署并开展了涉及环境领域的专项活动，包括土壤污染、大气污染、水污染治理等，“在重点领域通过系列案件形成规模和示范效益，持续关注环境污染和食药安全等群众广为关注的领域，深挖具有公益诉讼价值的案件线索。这也是完成国家检察机关交给我们的重要任务。”

由于没有经验可循，在开展试点工作期间，检察机关还要探索建立符合公益诉讼规律的办案模式，整合办案力量，确保案件的质量和效果，“经过考虑，我们初步确定了由基层院负责案件线索的主要调查核实工作，由分院负责案件的审查起诉工作，市检察院进行全面案件的统筹和指导工作。”李欣宇谈到。

此外，李欣宇所在单位还在探索建立内外协作的工作机制，整合各方资源，构建公共利益保护体系，这涉及加强与行政机关的协作，同时也涉及内部的横向沟通。“我们会积极走访公益组织，与专业化的鉴定机构建立常态化的沟通机制，同时也会加强与法院的沟通，特别是涉及程序设计方面。”

据李欣宇介绍，检察院内部一直坚持调研、办案同步，全面提升队伍开展公益诉讼的能力，如参加高检院的培训学习，观摩典型案件的庭审，提高办案人员的线索调查和庭审依据的能力等。

“在试点之初，为什么要赋予检察机关提起公益诉讼的职权，当时我们也有所考虑。”李欣宇谈到，相对于社会组织而言检察机关有几大优势，“比如法律监督机关的地位、调查取证的职权、专业化的司法队伍等。另外，对检察机关的支持也明确写进了法律之中，全国人大也修改了民事诉讼法和行政诉讼法，检察机关提起公益诉讼今后将在全国全面推开。”

社会组织仍面临多种挑战

在中国人民大学法学院教授、中国环境资源法学研究会副会长、最高人民法院环境资源司法理论研究基地主任周珂看来，目前环境公益诉讼存在“一条腿强，一条腿弱”的现象，即检察机关得到了最高层面的支持，而环保公益组织还处于自由发展的状态下。

对于如何摆正两者之间的关系，周珂曾在多次会议上提出自己的设想，即“两个为主，两个补充”——环境行政公益诉讼以检察机关提起为主，环保公益组织为辅;环境民事公益诉讼应当以公益组织为主，检察机关为辅。”

事实上，除了定位的问题，社会组织在环境公益诉讼过程中还面临多重困难和挑战。

中国绿发会是国内开展环境公益诉讼比较积极且为数不多的社会组织之一。自2015年5月提起第一起公益诉讼案件至今，中国绿发会已经提起60余起环境公益诉讼案件，目前已经立案在审理程序中的有40余起，判决3起，调解8起。案件的类型涉及海洋、湿地、沙漠、草原、土壤、大气、水源地、濒危植物以及人文遗迹等生态系统，案件涉及的领域包含江苏、宁夏、甘肃、内蒙、福建、山东等全国23个省市、自治区及直辖市。其中，腾格里沙漠系列案件、康菲石油案件、河南马固不可移动文物案、毒跑道案件等都产生了巨大的社会反响。

据中国绿发会法律部副主任张娜介绍，在两年的实践中绿发会确实积累了一些经验，但也遇到很多困难。首先，社会组织开展公益诉讼时缺乏有效的支持和保障机制，这也是很多社会组织遇到的现实问题，比如资金问题。一个案件从前期发现污染线索、调研，到后期的调查取证，再到提起诉讼期间，调研费、鉴定评估费、律师费、专家费以及后期的诉讼费都需要充足的资金作为后盾，动辄上百万的投入一点儿都不稀奇。

“对于非营利性的社会组织而言这个无疑是一个巨大的困难。有人说环境公益诉讼遭到现实的阻挠和干预时，社会组织只能依靠群众和媒体的力量，因为我们没有任何后台，所以才造成公益诉讼从2015年起到现在并没有出现预期的井喷现象。也是由于这些原因导致虽然有七百多家社会组织符合公益诉讼主体资格，但只有十几家在行动。”张娜谈到。

其次，生态环境损害鉴定评估的问题比较多，如果损害鉴定评估的费用都由原告来承担的话，对于社会组织而言也是雪上加霜。但就目前而言，并没有明确的法律规定鉴定评估费用到底应由谁负担，这在一定程度上抑制了社会组织提起公益诉讼的积极性。

另外，调查取证困难也是让环保公益组织深有感触的一点。“我们自己去调研的话很难进入污染企业，获取实质性证据更为困难。有些企业警惕性非常高，比如我们去江西某家企业去调研的时候，尚未进入企业200米内范围时就被企业监控了。我们的一线工作人员面临很大的人身危险，由于我们没有任何公权力的保障，有时候去调研一些行政机关也不是很愿意配合。”张娜表示。

自然之友是国内另一家开展环境公益诉讼比较多且颇具影响力的环保公益组织。自然之友法律与政策倡导总监葛枫谈到，目前还有一个迫切需要解决的问题，即生态环境损害赔偿款的归属、使用和监管问题，目前还没有明确的法律规定赔偿款应该放在何处、由谁使用、怎么监督。“如果这个问题解决不好的话就会成为一个瓶颈，遏止社会组织提起公益诉讼的积极性。”

制度虽小但可以小搏大

不过，虽然社会组织在环境公益诉讼实践中面临着重重障碍，社会组织做出的努力和成绩也得到了多方认可。

2015年1月1日，新环保法正式生效。当天，由自然之友提起的“福建南平生态破坏案”获得立案，该案也是新环保法实施后的首例环境公益诉讼案件。葛枫表示，环境公益诉讼首先能够提高环境违法成本，产生很大的威慑作用;其次，环境公益诉讼能够推动具体环境问题的解决，维护公众的环境权益，帮助化解由环境问题引发的社会矛盾。

2014年年底，江苏省泰州市6家企业因违法倾倒废酸，被法院判决赔偿1.6亿余元环境修复费用，成为当时赔付额最高的一起环境公益诉讼案件，该案因此被称为“天价环境公益诉讼案”，一时间轰动全国。

2015年3月19日，中华环保联合会向山东省德州市中级人民法院提交诉状，对德州晶华集团振华有限公司(以下简称振华公司)污染大气的行为提起公益诉讼，索赔近3000万元。这也是全国首起大气污染公益诉讼。2016年7月，历时16个月后该案有了一审判决：振华公司因超标排放污染物被判赔偿2198.36万元，用于德州市大气环境质量修复。

“这些案子能够让社会意识到，环境违法的确要付出很大的代价，这个代价可以是天价的。这种威慑作用对整个环境法律良性秩序的形成是非常重要的。而且，环境公益诉讼不仅可以解决整体的环境问题，也可以维护受环境污染影响群众的切身利益。”

此外，葛枫还谈到，环境公益诉讼在推动大气污染、土壤污染、水污染、生态破坏等环境问题的制度化解决方面也能够发挥很大的作用。“这些案子推动起来非常艰难，但我觉得都是有效的探索。我们也应该探索、推动建立一个良性机制，保证这样的污染不再发生，或者一旦发生污染后该由谁承担相应的责任。”

下一步该怎么做?葛枫表示，应该首先明晰社会组织与检察机关在环境公益诉讼上的定位。“对于行政公益诉讼，检察机关是主体，但我的建议是应该允许社会组织或者更广泛的社会主体作为补充，从而保障社会公共利益救济制度的完善。在这方面我觉得社会组织和检察机关可以合作，比如说一线的环保组织会接触到大量的案源信息、违法情况，可以举报给检察机关，检察机关可以依据现有的法律去督促相应的行政机关去履职，如果其不履职的话就可以提起行政公益诉讼。这样社会组织也多了一条推动环境问题解决的路径。”

此外，她还建议，由更高层面牵头建立一个全国统一的环境公益诉讼信息公开平台以及环境公益诉讼调解机制。“因为环境公益诉讼不是为了维护自己的利益，而是为了维护公众利益，我们做这些事应该及时向社会有一个交代。而调解也是环境公益诉讼中有效解决问题的一个重要方式，而且调解也有自身优势，比如说可以节约成本，可以最大程度上化解矛盾，有利于在执行层面切实解决问题。”

对于资金问题，葛枫及诸多社会组织都提出应建立一个资金支持机制，“公益诉讼是一个成本非常高的活动，很多公益组织不敢介入环境公益诉讼很大程度上就是因为资金问题，我们建议在全国设立一个环境公益诉讼支持基金，支持鉴定评估费以及复杂案件的取证费用。”

“环境公益诉讼制度虽然是一个特别小的制度，但很多时候它能够以小博大，在国家环境治理中的重要性也是不言而喻的。虽然对于社会组织开展环境公益诉讼的作用外界还存在很多争议，但从实务和原告的角度来讲，我觉得开展环境公益诉讼还是起到了一定的作用。” 葛枫谈到。