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社会工作发展依赖法律政策相互衔接的制度体系

2017-11-10 09:52   《国家行政学院学报》2017年第5期 投搞 打印 收藏

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徐道稳:社会工作的健康发展依赖于法律、法规、政策相互衔接的制度体系

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徐道稳,深圳大学心理与社会学院教授

一、引言

2006年至2016年,我国一系列发展社会工作的政策相继出台,但是社会工作立法进展缓慢。究其原因,除了社会工作职业化的时间不长、民生立法欠账太多等因素外,社会工作立法研究不够深入也是重要原因。近年来,有学者对社会工作立法理念、立法模式、立法框架和推进路径做了研究,但是总体来说,社会工作立法的研究成果不多,研究不够深入,而且偏重立法模式、框架等形式要素,对立法的内容关注不够。本文在分析我国社会工作发展面临的问题的基础上,探讨社会工作立法的重点议题,以期为正在进行的社会工作立法实践提供参考。

立法活动应该以问题为导向。社会工作立法必须对社会工作发展面临的问题有一个清醒的认识。学术界对这一问题有很多研究成果,不同的学者有不同的认识。[1-4]笔者认为,我国社会工作发展面临的问题很多,这些问题存在于不同层面,而且此问题与彼问题之间可能有衍生关系。从主体层面看,社会工作发展面临的问题主要表现为“服务抓不住民心、机构留不住人才、政府管不住机构”。“服务抓不住民心”是指社工服务专业性不强、社会认可度不高,其实质是社工的专业性问题。这个问题又分为形式和实质两个层面。从形式上看,我国社工行业没有准入门槛,对于什么是社会工作者官方、学界和民间都有不同看法,导致社工行业的职业边界模糊。从实质上看,我国社会工作职业化时间不长,社工服务的专业化水平还有待提高。“机构留不住人才”是指社工的待遇偏低、地位不高导致社工的自我认同和社会认同较低,相关专业毕业生从事社会工作的意愿不足,社工行业人才短缺。在此背景下,各社工机构竞相挖人,导致社工流动频繁,流失偏多。“政府管不住机构”是指管理体制不顺,政府强势和软弱现象并存。一方面,政府在服务招标、协议履行等环节中表现强势;另一方面,政府在社工机构项目运作、劳动关系、财务监管等方面又表现出软弱无力。

上述问题是我国社会工作职业化过程的突出问题,依靠现行政策是难以解决的,某种程度上也是现行政策体系造成的,因此,迫切需要立法加以解决。根据这些问题所涉及的内容,社会工作者等基本概念的界定、从业资格的设立、薪酬福利制度和管理体制改革应该成为社会工作立法的重点议题。

二、明晰基本概念

我国社会工作职业化的历史已逾十年,但是对社会工作、社会工作者、社会工作机构的认识依然比较模糊,甚至比较混乱,严重影响了社会工作的专业权威和专业价值。关于社会工作的界定,教科书上虽然有不同的定义,但是基本上都围绕“专门人员运用专业方法,解决个人、家庭和社区的问题,以恢复其社会功能”;[5-7]中央层面的法规政策没有涉及,珠海和汕头地方立法对其做了几乎同样的界定,确立其“专门职业活动”的地位。教科书更强调社会工作的专业属性和功能属性,职业立法应当强调社会工作的职业属性,因此,珠海和汕头对社会工作的界定是比较准确的。中央立法可以借鉴地方立法,将社会工作界定为“专业性的职业活动”。

关于社会工作者的界定,中央和地方的法规政策都有规定,但是相互之间差异很大,已经呈现某种程度的混乱。原劳动和社会保障部把社会工作者界定为“专业工作者”,而民政部将其定义为“取得职业水平证书的人员”。《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》提出“社会工作人才”的概念,包括民政部在内的中央18部门《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》又提出“社会工作专业人才”的概念,并将其定义为“具有一定社会工作专业知识和技能,在社会福利等多个领域直接提供社会服务的专门人员”。而根据中央19部门《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》,社会工作专业人才并不仅仅是“直接提供社会服务”的专门人员,而是包括社会工作服务人才、管理人才、教育和研究人才。社会工作者、社会工作人才和社会工作专业人才究竟有何区别在上述文件中语焉不详。与中央层面的混乱相比,地方立法对社会工作者的界定更加专业,也更符合实际。例如,汕头将社会工作者界定为“通过全国社会工作者职业水平评价,依法取得社会工作者职业水平登记证书,从事职业化社会工作服务的人员”。这一界定从地方立法的依据看虽有值得讨论之处,但是其内容是清晰的,使用“社会工作者”而不是“社会工作人才”也是符合国际通行说法的。因此,未来我国社会工作立法宜采用“社会工作者”而不宜用“社会工作人才(专业人才)”,并将其界定为“取得社会工作者从业资格证书,依法注册从事职业化社会工作服务的专业人员”。

关于社会工作机构,民政部在《关于促进民办社会工作机构发展的通知》中将民办社工机构定义为“以社会工作者为主体,运用专业方法开展服务工作的民办非企业单位”,鼓励民办的意图非常明显。地方立法将其定义为“以社会工作者为主体,不以营利为目的,提供专业社会工作服务的社会组织”,这一定义未突出民办,更具包容性和涵盖力。目前,我国社会工作机构绝大部分、有的地方甚至全部都是民办非企业单位,但是,片面强调“民办”不适应民办公助、公办民营、事业单位转化等多元化的发展趋势;再者,《慈善法》《民法总则》生效后,“社会服务机构”将取代“民办非企业单位”,因此,用民办非企业单位来界定社会工作机构已不合时宜。

《民法总则》把法人分为营利法人和非营利法人,非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构,其中为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构是捐助法人。目前,社会工作机构登记为民办非企业单位,《慈善法》和《民法总则》生效后,“民办非企业单位”这一名称即将退出历史舞台,在这种情况下,社会工作机构面临两个选择,一是登记为营利法人,转变为企业;二是登记为非营利法人,转变为社会服务机构(捐助法人)。社会工作机构若转变为企业,则无异于市场化的服务公司,但是,社会工作的福利性质决定了社会工作机构的非营利属性,因此,社会工作机构还是转变为社会服务机构为宜。根据《慈善法》有关社会组织分类和《民法总则》对法人的分类,我国社会工作立法可将社会工作机构定义为“以公益为目的提供专业社会工作服务的社会服务机构”。

三、设置就业准入制度

从国内外职业立法的经验看,如果没有就业准入(从业资格证书)的规定,那么职业立法将没有意义,至少立法的意义将大打折扣。这里的从业资格证书和现有的社会工作者职业水平评价证书不同,前者是行政许可类职业资格,构成就业准入门槛,后者是非行政许可类职业资格,属于水平评价类的资格认证。关于社会工作者就业准入制度,笔者曾做过专门研究,论证了对社会工作者实行就业准入的必要性,并提出用现有的职业水平评价证书作为助理社会工作师和社会工作师就业准入的门槛,同时又不以注册方式垄断社工称号,以便为专科毕业生和暂时未取得职业资格的毕业生保留就业机会。[8]笔者仍坚持认为“对社会工作者实行就业准入是必要的”,但是,上述就业准入具体设置的观点需要进行修正,理由有三:一是职业水平评价证书不具有行政许可的法律性质,无法胜任就业准入的功能;二是职业水平评价证书包括初级、中级和高级三个等级,与“一个行业一个准入证书”的一般做法不一致;三是未取得职业水平证书的人仍然能够从事社会工作,等于没有设置就业准入。基于上述理由,笔者认为,未来的社会工作立法应当设立具有行政许可性质的从业资格,即必须取得从业资格证书方可申请从事社会工作服务成为社会工作者;社会工作者必须参加继续教育并接受注册管理。

在中央层面社会工作立法尚付阙如的情况下,地方法规和政策对社会工作就业准入早有涉及。上海和广州率先设定社会工作者职业资格,设定的依据是政府部门的规范性文件。国家职业水平评价考试开始后,珠海和汕头分别用政府规章和地方性法规将职业水平评价证书设定为从事社会工作服务的职业资格,并明确其就业准入性质,详见表1。换句话说,珠海和汕头将非行政许可类的职业水平评价证书转换为行政许可类的职业资格。根据《行政许可法》,行政许可应由法律、行政法规或地方性法规设定,但是地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务。从业资格关乎公民的就业自由,应当由国家统一设定。可见,具有行政许可性质的社会工作从业资格至少应当由国务院行政法规设定。地方性法规对社会工作设置就业准入并不适宜,由地方政府规章或政府部门的文件来设置就业准入更有违法之嫌。

设定社会工作就业准入需要处理好两个关系。一是要平衡专业要求和发展目标的关系。到2020年,我国社会工作人才规划目标是300万人,社会工作专业人才规划目标是145万人,而目前专业人才总量只有76万人。如果就业准入的门槛过高,这一目标肯定无法实现;但是如果为了实现规划目标而不设门槛,将严重损害社会工作的专业性。专业性是社会工作的生命线,是社会工作得以存在和发展的依据。就业准入是保障专业性的重要举措。但是,专业性是具体的历史的,不能超越发展阶段,不能脱离客观现实。不能奢望中国社会工作专业水平经过10年的发展就能赶上具有100多年历史的发达国家。因此,我国社会工作的就业准入标准不能过于严苛,不能以发达国家为标准,只能以发展阶段和发展需要为依据。二是明确从业资格证书和职业水平评价证书的关系。两者的关系如同教师资格证书和教授资格证书的关系。从业资格证书是进入社工行业的最低门槛,具有行政许可的法律属性,承担就业准入的功能;职业水平评价证书是非行政许可类职业资格,承担职业水平评价功能,为社会工作者提供晋升通道。

四、完善薪酬福利制度

从理论上说,社工岗位包括体制内社工和体制外社工。目前,体制内社工数量极少,其薪酬福利按机关事业单位在编人员工资福利政策执行。体制外社工是指受雇于政府部门、社区、企业事业单位、社会公益组织,按劳动合同管理的社会工作者。这里仅探讨体制外社工的薪酬福利。关于体制外社工的薪酬福利,中央和地方都有政策,具体见表2。

上述政策在实施过程中存在以下问题。一是定期公布薪酬指导标准中的“定期”语焉不详,导致薪酬指导标准更新不及时,失去了指导意义。二是政府购买社工服务的价格偏低,且用于社工薪酬福利的额度也偏低。三是社工机构资金来源渠道单一,过于依赖政府,导致社工待遇趋同,整体水平偏低,“保证社工薪酬不低于同等条件专业技术人员薪酬水平”成为一纸空文。以深圳为例,2007年,深圳社工薪酬指导标准为本科毕业3660元/月,比当年在岗职工平均工资3233元/月高427元。这一薪酬指导标准后来未再更新,社工薪酬从高于平均工资逐步变为远远低于平均工资。2015年,深圳在岗职工年平均工资为81034元,折算成月平均工资为6753元;同年深圳政府购买社工岗位的标准是7.6万元/年,即使这7.6万元全部支付给社工,社工的年工资比在岗职工平均工资还要低5000多元。实际上,深圳规定政府购买社工服务之款项直接用于支付社工薪酬福利和社会工作业务的经费不应低于购买总款额的80%。如果薪酬福利按70%计,社工年工资也只有53200元,比职工年平均工资低27834元,比职工月平均工资低2319元。

薪酬福利本应属于市场调节范畴,但是社会工作服务具有福利性,其经费主要来源于政府,因此,社工行业的薪酬福利宜采用政府指导和市场调节相结合。在发达国家或地区,政府或行业协会制定社工薪酬指导标准,社工的具体薪酬由市场调节,但是社工的整体收入水平一般能达到或高于社会平均工资。例如,2016年美国社工的平均年薪、平均时薪和时薪中位值均高于所有职业的平均水平,详见表3。在我国,社会工作是一个新兴行业,薪酬待遇并无先例可循,但是,任何一个行业的薪酬待遇应该与从业者的人力资本投资、工作特点和工作强度等因素相联系。据笔者2015年调查,在深圳社会工作从业人员中,本科及以上学历占81.5%,一线社工本科学历比例更高,而且多数取得职业水平证书。可以说社工属于高学历群体。此外,社工工作比较琐碎,而且专业要求较高,伦理约束较强。因此,社工的薪酬水平应以同等条件的专业技术人员薪酬为参照,至少不应低于在岗职工平均工资。

关于社会工作者的薪酬福利,法律不宜规定得过于具体,但是应该明确薪酬福利的制度和机制,具体包括:

第一,按不同领域或不同层级分类制定社会工作者薪酬指导标准,保证社工整体薪酬水平不低于在岗职工平均工资;

第二,建立薪酬指导标准动态调整机制。政府有关部门或行业协会应根据CPI涨幅和在岗职工平均工资水平等因素适时(一年或二年)调整薪酬指导标准;

第三,建立政府购买服务成本核算制度。政府应尊重社会工作的专业品格和专业价值,在确定购买服务价格时要充分考虑社工人力成本和服务过程成本,提高薪酬福利在购买服务价格中所占比例;

第四,建立社会工作经费多元化筹措机制。鼓励社会工作机构转型为慈善组织,促进其资金渠道多元化,改变社会工作经费几乎全部来源于政府的局面;

第五,确认包括助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师的职业等级制度,为社会工作者提供晋升通道。社会工作师岗位实行评聘分离,职业水平评价证书经统一考试或考核获得,相应的岗位聘任和具体职级由用人单位自主决定。

五、改革管理体制

经过十年的探索,我国社会工作职业化初步形成了“党委政府主导,社会组织运作,公众广泛参与”的发展模式,这一模式的核心是党委政府主导,姑且称之为行政化发展模式。行政化发展模式有三个基本要素,即行政化推动、行政化支持和行政化管理。行政化推动是指政府通过层层动员,以发展GDP的方式来发展社会工作。行政化支持是指发展社会工作所需经费几乎全部来自政府的财政拨款、福彩公益金、公募基金会资金等行政化渠道。行政化管理是指政府部门把专业化的社工服务纳入行政管理体系,用自上而下、命令服从的方式来管理社工服务活动。

行政化发展模式具有以下特点。一是政出多门。每个部门包括群团组织都有可能发布推动社会工作发展的政策,提供社会工作发展经费,不同部门也可以联合发布相关政策,导致每个部门都有可能参与社会工作事务管理。二是外延发展。运用“层层动员、量化分解、评估激励”的方式在短时间内扩大社会工作发展规模,实现社会工作规划指标。三是政社关系失衡。政府掌握发展社会工作的资源,控制发展社会工作的节奏,在政社关系中处于绝对的优势地位;社会服务机构几乎没有话语权,处于“伙计”地位。四是社会治理目标。从中央多个部门的文件中可以看出,发展社会工作的目的是“加强和创新社会管理”。社会工作的直接目标应该是增进特殊群体的福利,但是在行政化模式中,社会福利目标被社会治理或社会控制所取代。行政化发展模式的优点是能够尽快推动开展社会工作服务,但是,容易忽视社会工作的专业品质和价值追求,导致社工服务程式化、宣传化;社工服务机构疲于完成量化指标,疏于回应居民的真实需求,导致“可计量的任务驱逐不可计量的任务”,出现所谓“选择性关注”现象[9]。

行政化发展模式决定了社会工作的行政化管理方式。从表面看,在行政化管理方式中,政府无疑处于强势地位,但是在实际运作中,政府强势和软弱现象并存。一方面,政府在服务招标、协议履行等环节中表现强势。政府享有单方定价权和管理权,社工机构对购买服务的价格没有任何谈判空间,导致政府购买服务的程序虚置、价格偏低;另一方面,政府在社工机构项目运作、劳动关系、财务监管等方面又表现出软弱无力。目前,部分社工机构项目运作不规范、劳动关系不和谐、财务过程不透明的现象比较突出,但是政府监管却遭遇法律依据模糊,监管手段乏力,监管人员不足的尴尬。

行政化管理方式的另一个特点是多头管理现象比较严重。以各地社区服务中心项目为例,除市、区两级民政部门外,街道办事处和社区居委会(工作站)都会对社区服务中心提出各种管理要求,甚至直接安排工作任务;同时,各级工青妇组织也会向社区服务中心分派任务。各部门的工作同时压向社工,导致社工工作量增加,工作压力加大,无法坚持社会工作的专业价值,也降低了服务质量和对职业的认同感。多头管理还表现在评估方面。市级层面既有对社工机构的绩效评估,也有对社会组织的等级评估;区级层面也有相应的社工机构评估标准。对于社区服务中心项目,市、区、街道都有可能对项目运作情况进行评估。更糟糕的是,各个评估主体提出的评估标准往往不同,导致社工机构和社区服务中心疲于应付,浪费了大量的人力物力。

综上所述,改革管理体制应该围绕“政府与社工机构的关系”展开

第一,调整行政化管理方式,变命令服从式管理为参与式管理。政府在购买社会工作服务时不能一味追求降低成本和提高效率,应该考虑到社会工作服务的福利性,尊重社会工作职业的主体性。在服务定价、服务标准、服务评估等方面赋予社工和社工机构的参与权,以增强管理的有效性,平衡购买服务双方不平等的地位。

第二,增强政府部门的契约意识,明确其在购买服务协议中的违约责任。政府购买服务协议属于民事合同还是行政合同、法学界有不同看法,但是无论如何,合同双方都应该严格履行协议,违约方应承担违约责任。

第三,按照捐助法人的性质来管理社工机构,确保其非营利性。内部治理要强化理事和理事会的责任,改变理事“不理事”的状况。外部监管除常规年检外,每年应抽取一定数量的机构对其项目运作、财务收支、资产经营情况等进行独立审计,并将审计结果向社会公布,对账务违规违法的机构要严格处罚。

第四,完善评估制度,避免多头管理。清理现有的评估标准,制定统一的社会工作服务评估指南;调整评估指标体系结构,把评估的重点转向财务状况和社会效果;建立准入门槛,对第三方评估组织的专业性、公信力和责任能力提出明确要求;建立评估组织名录和评估专家库,形成评估业务的竞争氛围。

第五,加强行业组织建设,发挥其自我管理职能。赋予行业组织承担制定行业规范、加强行业自律、开展培训、年度评估、资格认证和社会组织孵化等职能。行业组织要更多代表行业利益,反映会员诉求,不能成为行政部门的“一条腿”或者“二政府”。

六、结 语

随着社会工作职业化的深入推进,社会工作行业规模将进一步扩大,其影响力会继续提升,社会工作相关主体之间的关系将越来越复杂。作为社会福利的传递机制,社会工作在社会福利制度中如何定位?社会工作的资源如何筹集和分配?政府、社会服务机构、社会工作者、服务对象之间的关系如何调整?这些问题在现行政策体系中都找不到答案,需要立法加以解决。可见,社会工作立法是一项系统工程,本文关注的几个议题只是这一系统工程中的基本问题。立法工作可以以基本问题为切入口逐步推进,最终完成社会工作立法体系建设。此外,社会工作是一项长期的福利事业,面临的问题很多而且层次不同。基本问题必须通过立法来解决,但是,有些问题特别是操作性问题则需要通过政策加以解决。相比法律,政策的特点是效力等级低、操作性强、程序简单,能适应快速变化的现实。总之,解决社会工作的问题既需要法律也需要政策,社会工作的健康发展依赖于法律、法规、政策相互衔接的社会工作制度体系。

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