社会工作制度（简称社工制度）是经济社会发展到一定阶段的产物，是解决社会问题、化解社会矛盾的一项制度创新，其核心内容有二：一是建设一支高素质、专业化、职业化的社工队伍；二是构建一个民间化的运作机制。社会工作是以利他主义为指导，以科学知识为基础，运用科学方法进行的助人服务活动，是专业化解困救难的有效手段，发挥着解决社会成员困难、维持社会秩序的功能。 

社会工作者（简称社工）起源于从事慈善事业的义务工作者（简称义工）。早期，西方各国提供慈善服务的主要是一些志愿者，他们自愿地、无偿地为困难群众提供服务。但是，由于大多数义工不是专业人士，加上他们都是牺牲休息时间义务为他人工作，所以，义工很难为服务对象提供专业和稳定的服务。随着经济社会的发展，公共服务对服务人员的要求越来越高，出现三个变化：一是服务性质从义务服务向职业服务转变；二是服务水平从简单服务向专业服务转变；三是服务领域从慈善事业向其他社会服务领域拓展。这样的背景，催生了科学的社工制度。

构建社工制度是一项全新的工作，有九个问题特别值得关注。

一、社工与社会服务人员

在各政府部门、事业单位和人民团体中，有大量专门从事公共服务的职业或岗位，如民政部门对困难群众的救助，工会、妇联对职工妇女权益的保护，劳动部门对离退休职工生活和医疗的保障，共青团对问题青少年的帮助等，其从业人员可以称为社会服务人员。这些人员与社工有密切关系，社会服务人员是一个较大的概念，而社工则是一个较小的概念，是其中的一部分。两者的区别主要是专业的区别，前者既包括各种专业人士，又包括非专业人士，后者则特指其中拥有社会工作专业资格的人才，他们受过社会工作专业培训，遵照社会工作的价值观，采用社会工作的方法，为“案主”提供社工服务。

建立社工队伍是要在社会服务领域形成一支专业队伍。在各行各业有很多社会服务人员，其中不乏经验丰富、水平较高者，但总体而言，这支队伍的专业素质有待进一步提高。我们要重视对现有的这支队伍的培养和教育，并将其中的优秀分子提升转化为专业社工。同时，在各单位有空编时，有意识地招聘一些专业社工，譬如，深圳市民政局拿出10个事业单位编制招聘专业社工，就是要借此改善政府公共服务队伍的专业结构。

二、社工与义工

社工与义工的共同点都是“助人”，但两者有明显差别，社工需要接受社工专业培训，并将社会工作作为自己谋生的一份职业；义工不要求有专业知识，也没有报酬。

在建设社工队伍的过程中，义工可以发挥重要作用。深圳有15万注册义工，这是一支非常重要的队伍。社工与义工互为补充，可以形成“1+1”大于2的局面。不久前，深圳市民政局开发了37个社工岗位，并按照1：10的比例推出“社工+义工”服务模式，形成“社工引领义工服务、义工协助社工服务”的运行机制，一方面使社工服务的覆盖面得到扩大，另一方面给义工服务注入专业元素。

三、社工与“案主”

当前，我国既处于发展的机遇期，又处于矛盾的凸显期，社工不可避免会介入处理各种社会矛盾，但是，社工不是解决社会矛盾的别动队，他们的作用主要体现在将矛盾化解在萌芽状态。

首先，社工要在平时的工作中发现需要帮助的人，并与之建立沟通关系，使之成为自己的工作对象，行话称之为“案主”。

其次，研究分析“案主”的问题，将其问题进行分门别类，找出可以解决的问题。需要指出的是，受各种因素的制约，许多具体问题社工根本无法解决，因此，社工只能协助“案主”解决那些可以解决的问题。对于那些不能解决的问题，社工能够做的，只是帮助“案主”改变对问题的看法，譬如，社工不能帮助“案主”避免灾难，但可以帮助“案主”勇敢地面对困难。

再次，研究制定解决问题的方案。解决“案主”的问题，往往需要资源，社工的方法不是向政府申请资源，而是调动社会资源，帮助“案主”解决问题。社会资源包括各政府职能部门现有的公共政策所包含的福利，譬如，深圳市民政局推出的“社区居家养老资助计划”、“雏鹰展翅助学计划”、“老有所乐计划”、“老有所学计划”、“高龄独居老人关爱计划”、“老人互助计划”、“临终关怀计划”、“劳务工关爱基金”和为特困群众专门设置的各种救助计划，以及劳动社会保障、教育、卫生、司法、残联和工青妇等部门的许多政策措施都包含了大量的福利。但是，困难群众可能不了解这些政策，或者不懂得如何申请这些福利。社工的作用在于，结合“案主”的情况，帮助他们了解和获取这些福利。社会资源还包括来自社会的互助，如发动社会捐赠、推动邻里互助等等。

最后，调动“案主”的潜能解决问题。社工“伦理”包括“助人自助、尊重、包容、接纳、案主自决”。其中，“案主自决”是社工工作的基本原则。社工不是救世主，不能代替“案主”解决问题，而是在尊重、包容和接纳“案主”并充分调动“案主”积极性和能动性的前提下，提供力所能及的帮助，协助“案主”自己解决问题。

四、社工制度与成本控制

社工制度的核心内容之一，是建设一支专业化、职业化的社工队伍，构建包括教育、培训、资格认定、考评、岗位开发和薪酬标准等内容的制度框架。

为了建设一支高素质的社工队伍，社工薪酬应有所保障。因此，政府向民间组织购买服务，不宜按照“最低价竞标法”，更重要的是考虑有关机构的信誉、社工水平和服务质量。社工应该成为有较高社会地位和经济地位的职位，以吸引和留住高素质的人才。

根据《深圳市民政事业发展“十一五”规划》，到2010年，深圳市将有5000名社工。显然，这需要政府加大对公共服务的投入，但是，不同的社工岗位对费用的要求迥异。据估算，在上述5000名社工中约有五分之一受雇于政府机构，是各政府机构现有编制内的员工，其经费在各有关单位的预算中已列支，因而不需要额外增加任何费用。

其余约五分之四社工则受雇于民间组织，如果接受社工服务的人士是政府原有的服务对象，由于民间组织的效率一般高于公营部门，其费用有下降趋势，同时，由于提供了“专业的社工服务”，又会相应增加成本。此消彼长，总体变化不会太大，在某些特定的情况下，费用甚至会减少。譬如，政府资助的民办福利机构与政府兴办的福利机构相比，效率会更高，成本会更低。政府在与民办福利机构签订资助合约时，可以根据有关服务的要求，规定对方配置一定数量社工。通过这种方式配置的社工，政府不仅不需要增加投入，反而可以节省开支。

如果接受服务的人士属于政府新增的服务对象，则影响费用的因素既包括增加服务对象的费用，又包括提供“专业的社工服务”增加的部分。因此，为新增服务对象提供社工服务特别要注意量力而为，要兼顾社会需要和经济承受能力，不宜冒进。

目前，社会进入矛盾凸显期，需要关注和解决的社会问题越来越多，即使不引入社工，也需要聘用别的人才来解决相关问题。可以说，社工改变了服务方式，提高了服务质量，但只是有限度地增加服务成本。

五、社工制度与民间运作

民间运作是构建社工制度的关键。首先，提供社工服务的民间组织要高度民间化。法规规定，成立民间组织要由政府部门担任业务主管单位，除此之外，在人、财、物等方面，政府应该与民间组织没有任何物质利益关联，构建“自我发起、自聘人员、自筹经费、自选会长、自主运作”的民间组织运作模式，以免民间组织成为变相的政府机构；其次，政府向民间组织购买社工服务。政府不直接与社工个人签订服务合约，社工将受聘于民间组织，再由政府向民间组织购买服务，以免社工成为变相的政府雇员；再次，政府在向民间组织购买社工服务的过程中，应该面向多个民间组织，并通过公平、公开的方式选择，避免出现由某家民间组织垄断经营的局面。

政府与民间组织之间，民间组织与社工之间都是合约关系，但政府与社工个人却没有合约关系。如果政府对某个社工的服务不满意，它可以根据合约，要求民间组织更换社工；如果更换的社工仍然不能提供满意的服务，政府可以根据合约更换提供服务的民间组织。在这个过程中，如果社工的合法权益受损，可以向受聘的民间组织索偿；如果民间组织的合法权益受损，也可以依法向政府索偿；无论是上述何种情况，社工都不能直接向政府索偿。

既要政府出钱出力直接推动，又要政府不具体“操盘”，这不是一个容易理解的问题，要在实践中自觉地加以落实就更加困难。然而，在构建社工制度上，如果抱着“政府直接去做”的思路，那么，由政府成立的民间组织等于是变相的政府机构，由政府直接招聘的社工等于是变相的政府雇员。因此，如果社工制度不是“民间运作”而是“政府运作”，将与科学的社工制度南辕北辙。

六、社工制度与政府职能转变

计划经济时期，政府是全能的，力图靠自身的力量解决人们遇到的各种问题。政府不但成为绝大多数社会资源的占有者，也成为解决几乎所有社会问题的执行者。政府在充分展现自己强大功能的同时，背上了沉重的包袱。

经过近三十年的高速发展，深圳形成了较高的经济水平和多元的经济、社会结构，这种“先发地位”也带来了“先发问题”，其中，比较集中地反映在社会领域。与内地相比，有些社会问题更早出现，有些社会问题则更加尖锐，需要我们在发挥传统的思想政治工作和群众工作优势的同时，遵循人类社会发展规律，加快社会管理体制改革，借鉴发达国家的经验，解决社会问题，化解社会矛盾。构建社工制度，加强社工人才队伍建设，推进社会工作发展，成为必然的选择。

民间运作是深圳“1+7”文件的最重要特点，民间运作的社工制度必将进一步推动政府职能转变。在这个过程中，通过公共服务社会化，政府将从大量具体的公共服务领域退出，为民间组织的发展腾出空间，实现从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”的转变。需要强调的是，政府不是简单地退出，更不是退而不管，政府提供公共服务的责任并没有因此而发生变化，政府将继续加大对公共服务的投入，从而给民间组织的发展提供资金的支撑。有了发展的空间和资金的支持，民间组织才能够更快、更好地发展，社工才能更好地发挥作用。

由民间组织提供公共服务具有十分重要的意义，一是有利于降低公共服务成本，提高公共服务质量和效率；二是推动政府职能转变，实现政社分离、政事分开和公共服务的多元化、专业化、社会化；三是形成“政府主导推动、民间组织运作”的公共服务格局。

深圳将按照“多种渠道、整合资源”的思路，以“三个一批”的办法培育发展提供公共服务的民间组织。一是结合事业单位改革，将一批提供公共服务的事业单位通过改造，转化为民间组织；二是选择一批条件较好的民间组织，按照承担公共服务的要求进行规范改造，使之成为公共服务的提供者；三是鼓励支持符合条件的组织和个人，创办一批提供公共服务的民间组织。

此外，深圳市政府对提供公共服务的民间组织的支持，还体现在建立民间组织孵化基地，打造政府扶持、发展、服务民间组织的平台，优先满足提供公共服务的民间组织进驻，降低其运作成本，为其履行职责提供优良的服务。 

同时，深圳市还从福彩公益金拿出一定比例用于扶持发展提供公共服务的民间组织，新成立的该类民间组织将得到一定资助，同时，将会对全市性的社工协会、社工教育培训、国内外的交流与合作、社工实习基地、研究中心、社工网站、社工宣传等提供相应的资金支持。

七、社工与监管

政府向民间组织购买服务，民间组织聘请社工提供服务。这样的机制，特别需要形成齐抓共管的监管制度：一是社会工作管理部门，负责社工政策研究、开发社工岗位、设定社工薪酬标准、制定购买服务规范，加强宏观管理；二是提供社工服务的民间组织的业务主管单位，负责业务指导；三是民间组织登记管理机构，监督民间组织建立健全以章程为核心的管理制度，完善法人治理结构，建设民间组织诚信数据库和诚信记录公共查阅的平台，促进其健康发展；四是社工协会，负责维护社工服务机构和社工的合法权益，开展行业自律，并接受社会工作管理部门的委托，行使相关管理服务职责；五是聘请社工的民间组织，负责监管社工的操守和服务；六是购买社工服务的政府部门会同服务对象，负责考评社工的服务质量；七是社工个人按照职业道德规范自律。 

需要指出的是，上述七个方面都只是从单一的角度对社工进行监管，需要在社会工作管理部门的统筹协调下形成综合管理的合力。在具体的操作中，还需要探索建立一个权威而公正的评审机制，对服务的质量和绩效进行科学评估，从而为政府购买社工服务提供依据。

八、深圳社工与香港督导

目前，我国的社工教育偏重书本知识传授，即使完成社工专业本科甚至研究生课程，其实际操作能力可能仍然停留在比较低的水平。为了确保试点工作顺利进行，深圳市民政局尝试按照1：8的比例购买香港督导服务，对深圳社工进行督导。

引入香港督导的意义在于：一是对刚刚走上岗位的“准社工”进行督导，确保试点阶段的服务质量；二是通过香港督导的传帮带，培养合资格的专业社工；三是在香港督导的指导下，形成一批本土的社会工作案例，供各有关单位参考；四是引入香港督导，有助于把握方向，构建科学的社工制度。由于我国尚未建立社工制度，也没有真正意义上的社工，加上各级政府官员对社工理论和社工运作机制缺乏理解，所以，在试点阶段引入香港督导，具有奠基性意义。

按照香港的经验，督导与普通社工的比例是1：8。为了节省经费，可以推行督导小组的概念，即一个香港督导带2名深圳督导助理，督导24名深圳社工。同时，尽量招聘香港退休社工，发挥他们的余热，最大限度地节省费用。三年后，经过香港督导的传帮带，将会成长出一批可以担当督导的社工。届时，香港社工将逐步淡出，最终实现督导“本土化”。

在成熟的社工制度下，政府向民间组织购买社工服务的费用包含了督导费用，督导应该由提供社工服务的民间组织自行购买，我们的制度设计也是如此。实际上，为深圳市民政局提供社工服务的民间组织都已安排了督导。问题在于，深圳的社工制度并未建立起来，没有一支高素质的社工队伍，也没有一批信誉良好的社工服务机构。深圳市民政局直接聘请香港督导，就是要在民间组织之上设定一个监督和指导机制，确保试点质量，这只是一种过渡性安排。

九、社工制度与审慎试点

构建社工制度是一项全新的工作，在发起阶段，最重要的是大力宣传，引起各级领导和全社会的关注，使社工理念家喻户晓。现在，市委市政府颁发了“1+7”文件，加强社工人才队伍建设，推进社会工作发展已经进入操作阶段，特别需要我们冷静应对，认真做好试点，切忌冒进。

首先，试点范围要小。由各区政府根据实际情况确定试点的范围，原则上选取教育、司法、民政、残联等四个部门及其下属单位选点进行。个别市属单位经市社会工作领导小组同意后也可小范围进行试点。 

其次，试点时间要足。分两个阶段，一是从现在起至明年春节，为试点准备阶段。各试点单位完成试点方案并报市审定，选定民间组织并由民间组织面向全国公开招聘社工，完成上岗前的培训；二是从2008年春节至年底，为试点实施阶段，重点是发现问题和解决问题，为2009年全面构建社工制度积累经验。

再次，试点规范要准。市委市政府的“1+7”文件的最重要的特点是民间运作，试点工作要严格按照民间运作的三点要求进行规范，避免走弯路。

第四，开发社工岗位要早。各级提供公共服务的政府机构，包括政府部门、事业单位和人民团体，需结合自身工作的需要，在现有的机构编制内，积极开发设置社工岗位，一旦有空编，应优先招聘社工人才，为2009年全面推进此项工作做好人才储备。

社会工作经历了一百多年的探索和实践，形成公认的价值观、伦理和方法，是一项成熟的科学制度。作为后来者，我们当然可以对某些具体的操作方式进行改革。